马光远：中国土地闲置究竟有多惊人

最近，国土部为促进已供应住宅用地尽快形成住房有效供给，9月下旬开始部署开展住宅用地出让合同执行情况检查，检查范围包括70个大中城市和热点城市苏州市。国土资源部表示，此次检查意在督促加快住宅用地开发建设，有助于改善住房供求关系，稳定市场预期，促进市场平稳健康发展。 可以说，这是在中国调控进入各方角力的关键时刻又一重大举措。然而，这事并不新鲜。自我研究市场以来，每次调控周期，都会对闲置土地进行督查。记得最清楚的是2010年的时候，《中国证券报》有一个报道，说国土资源部已将一份涉及全国1457宗闲置土地的统计表交予银监会，银监会将根据这份“黑名单”做一次全面的风险排查。而这份《有关开发企业土地闲置情况表》中，详细列出了省市、项目名称、闲置土地的受让人、合同编号、合同签订时间和约定的开竣工时间等内容。因为内容太详细，让人无法对这个名单的真实性怀疑，然而，对于这么一份名单，国土资源部有关人士当时在接受采访时却表示，国土资源部并没有发出这样一份"黑名单"，也不存在所谓的“黑名单”。后来，《第一财经日报》对这份所谓的不存在的黑名单进行了跟踪核实调查。事实证明名单上所列的闲置土地是存在的。 后来的情况有点喜剧，国土资源部在后来召开的新闻发布会上，当时的土地利用管理司司长廖永林称，截至，占全国城镇土地总面积的5.63%，相当于全国城镇仓储用地面积的2.4倍、商服用地面积的90%、约为全国城镇工业用地面积的1/4。尽管这里所指的空闲地的内涵与闲置土地的内涵不完全一致，但从一个侧面表明，我国城镇闲置土地的规模相当可观。城镇空闲地的规模超过除山东、广东、江苏三省以外，全国其他任一省份城镇土地的总面积；甚至超出河南省城镇土地总面积5%，是上海和北京城镇土地总面积之和的1.2倍。如果以人均城镇建设用地100平方米计算，则可满足超过4000万城镇人口的建设用地需要，或者可以建设100万人口的特大城市40座，或者50万人口的大城市81座。我国城市的空闲地面积为17.18万公顷，建制镇的空闲地面积为23.72万公顷，两者基本上为“四六开”。城市空闲地面积占全国城市土地总面积的4.86%，比上海和北京城市土地总面积之和还多1万公顷。建制镇空闲地面积占全国建制镇土地总面积的6.36%，与四川和重庆建制镇的土地总面积相当。” 列出这么多枯燥的数字，是想告诉大家，土地闲置问题绝非一个非常新鲜的话题，从中国市场化以来，这个问题就一直存在，而且，几乎每隔一段时间总会听到有关部门掀起了治理土地闲置或者囤地的风暴，然而，风暴之后，土地闲置依旧。并没有取得多大的成效。以至于中国土地市场形成了一个无法自圆其说的困境：一方面是土地资源稀缺，土地无法满足居住需求，另一方面，大量供应的土地却白白闲置。 土地闲置问题，历经多年的执法风暴，依然成为中国土地市场的痼疾，想来问题绝对没有开发商囤地炒地牟取暴利那么简单。根据相关政策规定，土地出让后原则上开发时间最长不得超过三年。土地闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；土地闲置满两年且未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。但事实上，这个规定很少真正执行，因为很多土地没有开发闲置，责任可能根本不在开发商，而在地方政府。国土部部长姜大明曾经表示，根据“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，国土部提出“住宅用地是保障住有所居的，不能拿来炒作囤积”，将进一步规范土地市场秩序，遏制炒作土地的投机行为。但是，从过去土地闲置的情况看，因“毛地”出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的几乎占到了闲置土地的六成以上。在政府存在责任的情况下，执法难度之大，可以想象。如果说仅仅是开发商的原因，那倒好办。 如果不能从土地市场的源头入手，查清各种责任，理顺利益关系，让地方政府之手不要在土地市场伸得过长，只是把囤地的责任推给企业，推给开发商，是难以解决这个问题的。必须清醒地认识到，在当下，真正囤地牟利的未见得是企业，很多情况下是一种政府行为。