王社坤：环保数据造假 空气采样器“戴口罩”只是冰山一角

/天天财经背景：近日有媒体公开报道，因涉嫌“环境监测数据造假”等行为，西安市环保局长安分局局长、长安区监测站站长等人被警方带走，目前羁押在看守所，甚至可能被追究刑责。他们将空气采样口用棉纱堵塞，导致该站自动监测数据多次出现异常。引发国家监测总站注意后，经查发现造假行为。　　长安区监测站是西安市两个国家直管监测子站之一，其监测数据实时上传至中国环境监测总站，并作为国家考核地方空气质量的重要依据。据媒体报道，为防止事情败露，2016年3月，长安区监测站曾有将监控视频删除的行为。　　环保数据造假多年来一直是环境治理中的公开秘密。2015年1月1日，修订后的《环保法》开始施行，借此之机，环保部门也掀起一场覆盖广泛且严厉的专项整治行动。2015年4月，环保部副部长吴晓青在全国环境监测现场会上表示，有些地方政府为了减轻考核压力、环境质量达标等目的，行政管理部门指使监测站编造、篡改监测数据的情况时有发生，严重损害了政府和环保部门的公信力，对监测系统也造成了非常大的伤害。　　【天天财经观点】　　北京大学法学院副教授王社坤表示，近年来随着环保越来越受重视，国家自上而下的环保督察和问责越来越严格，地方为了完成考核指标，为了政绩需求，往往采取非正常手段。　　环保监测数据类型较多，从监测主体来看，大致可分为两类，一是国家为考核地方环保质量而设立的监测系统，一是针对企业等污染源设立的监测体系。二者的监测和考核机制也不完全相同。　　2013年，吴晓青等曾撰文称，由于“中央与地方不良博弈，中央环保被地方架空，地方环保局被地方政府架空”和“省级环保局管不了央企，市级环保局管不了省属企业，县级环保局管不了市属企业”，企业不受环保部门的严格约束，企业虚报和瞒报环境数字现象普遍。乡级政府、县级政府、市级政府、省级政府都需要政绩和统计数据，都有强烈干预和修改环境数据的动机、动力。　　王社坤介绍，环保数据造假大体可概括为两种，一是篡改，一是伪造。伪造就是无中生有，认定比较简单，篡改相对复杂，涉及监测方式等，比如，在数据采样方面做手脚，取样口未放置在真实样本处，或通过木马程序控制监控系统等。无论政府部门还是企业，造假方式和手段大体一致，“西安环保人员的造假方式很低级。”　　根据环保部2015年12月印发的《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》，篡改数据的情形列举了14项，比如，未经批准部门同意，擅自停运、变更、增减环境监测点位或者故意改变环境监测点位属性。伪造数据的情形列举了8项，比如，监测报告不原始记录信息不一致，或者没有相应原始数据。　　“现在一般认为是处于环保严打期，包括打击环保数据造假，自《环保法》实施以来，一直处于政策高压状态。环保部曝光很多数据造假案例，可能也只是冰山一角。严打肯定会有些作用，但是，环保数据造假依然没有根本性的好转。”王社坤说。　　虽然主观上更重视环保数据真实，但使用怎样的制度设计更好确保数据真实，“制度建设仍然相对滞后，规范监测数据的法律法规也大多比较原则，操作性较差。”王社坤说，环保部曾计划将2007年9月1日施行的部门规章《环境监测管理办法》上升为行政法规，后来“没能做下去。当时之所以停下来，是希望根据修订的《环保法》（2015年）再做调整，但条例没有提上修法日程，细化和配套内容没能跟上。”　　不过，王社坤也表示，环保监测立法未必要那么着急，因为现在的环保体制包括监测体系正处于转变过程中，监测事权上收。立法目前不是最好时机，还是应该等改革层面形成基本框架和方向，再通过立法加以保障。　　2015年7月，国务院印发《生态环境监测网络建设方案》，明确环境保护部适度上收生态环境质量监测事权，地方各级环境保护部门相应上收生态环境质量监测事权，逐级承担重点污染源监督性监测及环境应急监测等职能。　　2016年9月，中央深改组会议通过，中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，省以下垂直管理序幕拉开。意见明确了本省生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构。县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级。　　王社坤表示，更为强调垂直管理在技术层面没有什么障碍，监测站点已经存在，无非是改变管理方式，重新组合现有的人员和设备，重点还是管理层面的改变。“垂直肯定会更超脱一点，相对可以摆脱对地方政府的依赖性。当然，依靠垂直管理也并不能从根本上解决数据造假，现在看起来是最不坏的制度而已。”　　“制度设计要改善，应该坚持垂直管理的大方向，但制度只是把个人违法的空间降到最低，不给违法提供利益诱惑。”王社坤认为，除了事前的制度设计，还应该完善严格有效的制裁，欧美发达国家、日本以及中国台湾地区，把环保数据造假视为非常严厉的违法行为，中国的惩罚力度明显不够，主要是罚款和行政拘留。　　保障环保数据的真实可靠，王社坤还建议强化数据的信息公开，同时，引入第三方机制，“现在的监测大多是政府主导，对政府有依赖，如果通过委托由第三方提供监测服务，有助于降低造假空间。不过，如果环保数据不够理想，政府可能并不希望公开，引入第三方，自然会心有余悸。”